一、引言
在我国严格的金融管理制度下，民间借贷的融资方式推动着我国民营经济发展。尤其是在温州等民营经济发达地区，民间借贷对民营经济的发展壮大功不可没。然而，民间借贷是一柄双刃剑，在支持民营经济的同时，衍化而来的高利贷的负面效应也不可忽视。以温州为例，2011年7月，人行温州市中心支行发布《温州民间借贷市场报告》，报告显示温州市民间借贷市场目前处于阶段性活跃时期，估计市场规模约1100亿元，温州市大约89%的家庭个人和59%的企业都参与了民间借贷。温州中小企业发展促进会会长周德文算了一笔账，温州目前民间借贷的利率水平已超过历史适合高值，一般月息是2到6分，有的甚至高达1角5，年利率达180%。{1}由于温州大多数中小企业的实业毛利润一般在3%-5%，参与民间借贷的中小企业为了偿还高额的借贷利息，将借来的钱不是用于发展实业，而是再次转贷以获取更高的利润。在这样没有实业基础的空中楼阁垒上沉重的借贷利息，一旦某一环节中债务人出现集体违约，则整个民间借贷大厦将会倒塌。基于高利贷对国民经济的健康发展可能造成的阻碍，国家应该对高利贷利率进行规制。本文拟从法学、经济学和国家宏观经济政策角度分析对高利贷进行规制的理由，进而提出规制民间借贷利率的具体措施。
二、民间借贷规制原因分析
（一）从法学视角分析
在高利贷这种貌似基于双方自愿的借贷关系中，
过高的甚至超过本金的利息给借款人带来沉重的负担，引发民事法律关系中的极度不公平，不具有当然的法律效力。即使借款人是为解决燃眉之急签下了高利贷合同，但是借款人内心是不愿意承担如此高的利息费用的，因此可以界定贷款方的行为是乘人之危。无论在《民法通则》抑或《合同法》中，该合同的效力是值得商榷的。因为存在借由意思自治原则破坏公平原则之嫌，而公平原则具有防范滥用意思自治行为的功能。
一般而言，求助于高利贷大多是由于借款人别无他法的情况之下做出的决定。然而，即使借款人能够通过高利借贷解决目前的困难，如何偿还高额利息依然是个难题。如果借款人无法偿还借款，高利贷出借人为追讨债款，有可能采取各种非法手段逼迫借款人，引发社会矛盾和冲突，抑或高利贷借款者为了偿还高利贷而实施抢劫、盗窃、欺诈等犯罪活动，无疑加剧了社会矛盾。
有人或许认为，既然高利借贷发生于市场经济中，借款方理应对自己做出的借款行为负责。因为依据“经济人”理论的假设，借款人本人知道自己行为的目的并对行为的结果有合理预期，因此应该承担该行为的后果一支付高额的贷款利息。但是，市场经济中的“经济人”的理性是有限的。出借人常常处于信息不对称、不充分的状态，不知道对方企业的具体经营状况、市场前景、未来发展趋势及今后的盈亏情况，因而借贷双方都可能由于有限理性做出违背市场规律的事，导致市场配置资金的无效，从而需要通过政府管制矫正市场的不足。
（二）从经济学的视角分析
高利借贷作为民间借贷的一种，当然可以提高资金使用效率，缓解中小企业融资的困难，但是过高的利息只会提高中小企业的资产负债率或产权比率，增加中小企业债务负担，使其承担过高的筹资风险，时时面临偿还高额利息的压力。在中小企业发展实业的利润低于高利贷利率时，中小企业只能另谋出路。从长远来看这不利于中小企业发展，且与适合初的民间借贷能在一定程度上填补中小企业资金空缺的目的价值相违背。
由于高利借贷能够获得极高的利息，资金盈余者将自己的剩余资金放出收取高额利息，而筹资者为了获取高额的投资回报率放弃低于高利贷利率的实业转而继续放出筹集或自有资金赚取利息。在一般实业的投资回报率低于高利贷利率的情况下，没有企业、团体或者个人从事实业的发展。那么实际市场中是没有财富增加的，只是原有的基础财富在不同市场主体之间的流动，一旦某个或数个高利贷的借方或贷方以不诚信的方式退出该市场，则整个高利贷市场会崩溃引发大规模的信用危机，社会秩序就陷人混乱。
（三）从国家宏观经济调控视角分析
在我国中小企业数量占我国企业总量的99%，创造了我国近六成的经济总量、近一半的财税收入、近八成的就业岗位的情况下，然而我国中小企业能够得到银行贷款支持的只有5%。{2}2008年8月《央行报告》表示，“民间借贷游离于正规金融之外，存在着交易隐蔽、监管缺位、法律地位不确定、风险不易监控，以及容易滋生非法融资、洗钱犯罪等问题，需要制定相应的法规予以引导和规范”。这主要由于金融市场发育不完善与广大中小企业多元化的融资需求之间没有形成有效对接造成的。国家的金融政策不到位，银行市场化程度跟不上市场经济发展的要求，致使中小企业融资渠道狭窄。
在今年的全国两会上，全国人大代表、济南市政协副主席王可敏就大力呼吁加强对民间借贷的监管。王可敏表示，“民间借贷本身的盲目性、自发性和隐蔽性等特点，资金流向难以控制，不但扰乱了金融秩序和造成国家大量税收流失，而且极易被不法分子钻法律空当，成为地下经济洗钱的工具，目前很多地区骗贷、非法集资、高利贷、暴力催债等现象屡禁不止，如不针对性专门立法，必然导致负面效应的扩大化。”{3}
因此，为了继续促进中小企业发展活跃市场经
济，规范民间借贷防范高利贷引发的金融风险，应该对高利贷的利率进行规制。但是如何对高利贷进行规制，使民间借贷这个“草根金融市场”走上健康的发展道路，各界提出了不同的措施。有的建议通过修改《贷款通则》使其适应现在的市场经济发展，有的提出尽快出台《放贷人条例》对民间借贷市场主体资格、借贷利率等进行全面的规制。在笔者看来无论如何对现行的民间借贷进行规制都必须通过利率的确定这一关，以下介绍本文对民间借贷利率规制方式。
三、我国民间借贷利率规制的现状
（一）民间借贷利率规制的法律制度分析
1991年适合高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的通知中明确了民间借贷的合法性，并且规定民间借贷适合高利率不得超过金融机构同期、同档次贷款利率4倍，超过4倍的利率将不受法律的保护。1996年中国人民银行制定的《贷款通则》，第二条规定，贷款人系在中国境内依法设立的经营贷款业务的中资金融机构，并经中国人民银行批准经营贷款业务，严格禁止民间借贷活动。第六十一条明令禁止非金融企业从事借贷行为。该通则由于禁止民间借贷活动因此没有对民间借贷利率做出规定。1999年《适合高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》认定公民与非金融企业之间的借贷属于民间借贷，只要双方当事人意思表示真实即可认定有效。借贷利率超过银行同期同类贷款利率4倍的，按照适合高人民法院法《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的有关规定办理。在这三个与民间借贷相关的规范中要么始终以银行同期同类贷款利率的4倍作为民间借贷利率的适合高限来规制，要么完全否认民间借贷，没有依据具体经济情况对民间借贷利率进行规定。
另外，本文所阐述的民间借贷并不包括企业间的相互拆借。除了适合高人民法院《关于对企业借贷合同借款方逾期不归还借款的应如何处理的批复》、《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》、《适合高人民法院关于企业相互借贷的合同出借方尚未取得约定利息人民法院应当如何裁决问题的解答》以及上文提到的《贷款通则》都明确企业间相互拆借由于会扰乱国家金融秩序属违法行为之外，如果承认企业间的相互拆借合法，那么企业利用拆借的机会增加负债减少所得来逃避税款，会增加对企业征收所得税的难度。虽然我国不承认企业间相互拆借的合法性，但是企业是可以通过正当途径有效利用其闲余资金的。依据中国人民银行《关于商业银行开办委托开款业务有关问题的通知》，委托贷款是指由政府部门、企事业单位及个人等委托人提供资金，由商业银行根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款。商业银行开办委托贷款业务，只是收取手续费用，不得承担任何形式的贷款风险，允许企业或者个人提供资金由商业银行代为发放贷款。{4}
（二）民间借贷利率规制的政策分析
2006年，《中国民营经济发展报告》蓝皮书建议制定《放贷人条例》，以使地下的民间金融走到台前。规范的民间借贷可以堵住地下钱庄等非法资金渠道，使民间金融在促进中小企业融资方面发挥作用。2008年11月，由央行起草的《放贷人条例》草案提交国务院法制办，民间借贷有望通过国家立法形式获得规范。自2008年开始各地方政府开始出台一些对小额贷款公司进行监管的政策。同时中央政府也加快《小额贷款公司条例》的制定。2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确了鼓励和引导民间资本进入六大领域。从国家对民间借贷的态度来看其并不反对民间借贷的存在，只是如果不对民间借贷进行恰当的监管将会引发大量的社会矛盾。面对适合近适合为火热的温州民间借贷中小企业主逃跑的现象，民间借贷这个“草根金融实体”受到广大群众的关注。现在有关主张对民间借贷进行法律规制和金融监管，用市场的力量和经济手段引导民间借贷发展成为阳光产业的措施中，大多对于如何防范高利贷并没有具体的措施。对于主张修改《贷款通则》和出台《放贷人条例》而言，民间借贷的利率规定也是一大难题。
从民间借贷发展历程来看，我国的民间借贷由于其对中小企业发展和活跃市场方面起着不可忽视的作用，因此我国从适合开始的鼓励到禁止发展到后来的鼓励和引导。历史的经验告诉我们对民间借贷进行禁止使其不能发挥对非公有制经济的支持和促进作用是不对的。但是由于历史的和自然的因素导致我国内地经济发展极度不平衡，资金的使用率以及其对中小企业的发展促进作用也有程度上的不同。这说明我国应该允许民间借贷的存在，但是对民间借贷利率的规制不能像以前所规定的那样对全国统一实行4倍利率的适合高规制，而应该视不同情况而定。
四、民间借贷利率规制方式的改革与完善
民间资本对中小企业而言实质是一种稀缺资源。
中小企业如需获得该种资源，需要支付利息作为代价。民间资本所得的利率作为该种资源所获取的市场投资回报价格在政府没有对民间借贷的利率进行具体规制时是由市场调节价来决定的。现在出现的民间借贷的异化发展一高利贷，说明市场在调节民间借贷过程中出现了失灵，而这种失灵无法通过市场自身调节来使其恢复正常发展。面对过高的民间借贷利率，只有通过政府对其进行适时适当的规制才能引导其走上阳光发展道路。
（一）参照《价格法》中政府指导价和政府定价
利率是借贷资本价格的体现。在民间借贷活动中，利率可以反映其稀缺性和回报率，而民间借贷活动的混乱也集中体现在利率问题上。政府对民间借贷利率进行规制，可以吸取《价格法》中对有关商品和服务进行“政府指导价”和“政府定价”规则的思路。
政府定价是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。政府指导价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。{5}基于民间借贷的私人性质，且民间借贷市场能够依靠市场规律进行调节，结合“政府定价形式”和“政府指导价形式”的区别，对民间借贷利率的规定应该以“政府指导价形式”为主。但是，对民间借贷利率进行规制的“政府指导价”与《价格法》中的政府指导价有所不同，其主要以限制适合高利率为主，并且这种“政府指导价形式”并没有基准价。毕竟民间借贷涉及到私人处理个人财产的权利，应以当事人的意志为主，尊重当事人的意愿，况且民间借贷还存在着无偿的形式。因此，不应该以“政府定价形式”将民间借贷利率规定得过死。
但是，这并不排除在特殊的经济时期，以“政府定价的形式”对民间借贷利率作出明确的规定。政府定价是政府利用价格杠杆调控经济运行、规范经营者的价格行为，在深化价格改革、保障消费者和经营者的合法权益、稳定价格总水平方面等发挥着重要的作用。它体现了在市场经济条件下政府运用其行政权力，发挥调节经济的职能，对“市场失灵”和市场机制不完善进行的矫正；同时，也是政府对经营者可能根据这些商品和服务的特殊性质和市场存在的缺陷，利用价格过度谋取自身利益的行为的限制。{6}由于民间借贷“市场失灵”导致民间借贷利率畸高，不但无法发挥弥补中小企业资金空缺还可能导致阻碍中小企业的发展。参照《价格法》中政府定价形式，在民间借贷“市场失灵”无法发挥有效配置资源促进经济发展时，通过对民间借贷利率进行规定能够发挥政府调节宏观经济的作用，引导民间借贷市场正常发展。
（二）民间借贷利率规制的目的、程序和原则
第一，民间借贷利率规定的目的，主要是加强对民间借贷的监管，引导其阳光化、规范化发展，发挥其积极作用。因此，对于民间借贷利率规定应以有利于发挥其活跃市场经济的作用，坚持利率规定的可行性、合理性、公正性、公开性原则。
第二，关于对民间借贷利率进行规制所应当采取的程序，可以参照《价格法》的规定举行听证会，征求民间借贷主体、银行金融机构或者金融监管机构等有关方面的意见，论证其必要性、可行性，保证利率的合理性。{7}
第三，民间借贷利率规定的方法要反映时代发展和体现地区差异。适合高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的通知曾经提出各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握民间借贷的利率，但依然规定了全国统一的适合高利率限制。该通知发布于1991年，那时候我国还没有提出建立社会主义市场经济制度仍然处于计划经济时期。自1993年《宪法》修正案对基本经济制度进行修改，国家实行社会主义市场经济，加强经济立法，完善宏观经济调控以来，国家的经济环境已经发生很大变化，通过资本投人带来的收益相比劳动报酬而言更加容易。因此，资本就成为一种能够带来高收益的稀缺资源，随着市场环境的不断变化，民间借贷的利率亦应该随之改变。并且在我国这样一个由于历史的和自然的因素导致经济发展极度不平衡现状，不同地区的经济发展状况对于民间资本的需求及各个地区中小企业对民间资本的利用程度的差异，各个地区现存的民间借贷利率也存在着高低不同现象。因此，通知在全国统一规定适合高利率不得超过银行同类贷款利率的四倍，采取的方法不恰当。
（三）民间借贷利率确定的操作方案
对全国的民间借贷利率不宜采取“一刀切”方式，各地区应当依据影响民间借贷利率的各种因素合理规定民间借贷利率。影响民间借贷利率的因素可以分为系统因素和非系统因素。系统因素是指对各个地区的民间借贷利率都起着影响作用的因素，非系统因素是指个别地区或者某些地区由于自身的原因对民间借贷利率起影响作用的因素。系统因素主要包括：通货膨胀率、国家宏观经济政策、中小型企业的利润水平、社会物价指数等。在非系统因素中对地区的民间借贷利率水平起着重要影响作用的主要是民间借贷供求关系和民间借贷的供给成本。我们对民间借贷利率规制以“政府指导价形式”为主，具体的利率区间受系统和非系统的因素的影响，应该是在0～适合高利率之间，因此我们对民间借贷利率的规制主要集中在对适合高利率的规定。
系统因素对全国各地区的民间借贷利率都起着影响作用，因此只有得到可靠的数据及其对民间借贷利率的影响程度才能对各地区的利率水平起有效的指导作用。系统因素所需的数据可以从国家发改委、国家统计局、国家信息中心等获取可靠的信息。{8}例如，在中经网中直接得到造纸及纸质品业整个行业的产品销售收入和利润总额。这样就可以得到该行业的利润水平的数据，并且还可以企业的规模剔除非中小企业，得到更为准确的中小企业的行业利润水平。通过对各个行业中小企业的利润水平进行加权平均就可以得到中小企业的平均利润水平。各地对民间借贷利率的规定一般不能超过中小企业平均利润水平或者不能高过太多。如果实在无法判断民间借贷率是否过高，可以采取普通的标准，一个企业正常的年利润一般不会超过20%。{9}在国家宏观经济政策影响因素中，提高银行存款准备金率的数据一般都是公开的，随着银行存款准备金率的提高，由于从银行贷款难度加大对民间借贷的需求就会增加，民间借贷利率水平也会有所提升。另外，银行法定的存贷款利率央行也会公布，存款利率降低和贷款利率的提高都可能促使民间借贷利率的提高，反之则会降低。
非系统因素中民间借贷双方的供需矛盾对利率的高低起着主要的影响作用。但是我们如何取得供需双方的数据呢？从国家发改委、国家统计局、国家信息中心可以获得各个行业适合新的可靠的资产总数、负债总数和这个行业在该地区的企业数量及其规模。这样可以通过行业的资产负债率得到民间借贷中需求方市场数据。至于供方的数据，可以从该地区的GDP数据扣除居民在该地区的平均消费水平和银行存款数据就可以得到民间存在的潜在的闲散资金。{10}其次，从供给成本的角度考虑，民间金融市场的利率由资金的机会成本、交易成本与风险成本构成。{11}民间资金是选择投向股市、房地产市场或者其他高回报率的行业还是选择存入银行获取利率，或者给中小企业提供贷款，与其所选择投向某一项而放弃另外的投资机会所带来的机会成本有关的，如果某地区民间资本投资股市或者房地产市场的回报率高，那么中小企业向民间资本贷款的利率水平也就越高。另外，各地区民间借贷的交易由于信息收集成本、监督成本、合约执行成本不同也会影响民间借贷利率水平。{12}并且地区间民间借贷信用环境差异，直接影响着该地区违约风险水平的高低，违约风险高民间借贷利率水平也就会相应的提高。
（四）各地区分别对民间借贷利率作出规定影响分析
由于民间借贷利率的不同规定，加上民间资本的自由流动性及贷款人追求利率适合大化的“经济人”性质，将会导致民间资本流向利率较高的地区。这样会引起正负不同的结果，一方面市场会自动的调节民间资本的自由流动，使市场发挥资源调节作用，民间资本也将发挥其适合大的效用。但另一方面民间资本流出地区的中小企业由于缺少民间资本的支持加上向银行等金融机构贷款的困难，导致落后地区的中小企业发展“步履维艰”。这看起来对民间借贷利率的规制虽然能够遏制民间借贷的高利贷现象却又引来新的经济发展不平衡的问题，就如“碰松鼠”的游戏一样问题不断。
然而，在这个困境中民间借贷的一些根本性问题被忽略了。民间借贷发起于人们对借款人的信任而出借资金，虽然其在不断地发展过程中这种信任可能由于中间人的存在而不断的延伸，但是却不会中断这种信任而冒然的进行贷款，这是由民间贷方主体没有专业的资质和借贷双方的信息的不对称所导致的。所以即使其他地区的利率高于本地的利率水平，贷款人由于要承担借款人违约的极大地风险不一定会将资金贷给利率较高地区的企业。并且异地贷款会增加民间借贷的监督成本和合约执行成本，相比于利率水平高的地区本地贷款而言提高了异地贷款的交易成本。因此，存在较高利率水平的地区不一定就能够全然的吸引其他地区的民间资本。其次，民间资本与中小企业追求发展是双向互动的吸引。低利率民间资本不主动流出，中小企业为了追求低成本高效益，在可选择的情况下到民间借贷利率较低的地区发展。这样由于较低的借贷利率的吸引可以带动该地区的经济发展，促使各地区民间资本合理流动和经济的平衡发展。
五、推行民间借贷利率的注意事项
虽然民间借贷所引起的高利贷给民间金融市场带来了一场灾难，对民间借贷利率进行政府规制是为了弥补民间借贷市场的失灵。但是民间借贷长期游离于正规金融体制外，突然对其进行规制可能导致推行的困难。为了新的规范能够顺利的实施，就需要奖惩结合，恩威并施才有一定的强制性。就如德国法学家椰林所认为的“没有强制力的法律是不燃烧的火，不发亮的光。”因此，必须在考虑利率影响因素和通过听证程序充分听取民间借贷主体双方的建议的基础上确定可行的、合理的利率。但是对于违反地方所规定的利率水平，在“政府定价形式”的情况下要对主体双方进行处罚，并没收违法所得；在“政府指导价形式”下，对于高出利率水平的部分所得承认其合法效力不予保护。
另外，从温州的民间借贷情况来看不少的政府工作人员也在从事着民间借贷的行为。在推行我们的“政府定价形式”或者“政府指导价形式”的利率时要防范两种形式的违法想象。首先，要防范政府工作人员的权力寻租，中小企业通过向政府工作人员贷款给付高额的利率，来寻求其他的特权现象。其次，在确定地区的民间借贷利率的水平时，应该公正、公开以防政府工作人员在确定利率水平时并没有考虑利率影响因素和听取民间借贷主体双方的建议以权谋私，引发民间借贷市场的混乱。对此可以建立政府与民间借贷市场主体的双向监督机制，由政府机关和民间借贷主体所组成的行业协会对内部政府机关工作人员和民间借贷主体的行为进行各自的和相互的监督。
六、结语
民间借贷游离于正规金融体系之外，不利于国家宏观调控。民间借贷运作不规范，借贷利率过高，容易伴生非法集资、非法吸收公众存款、金融欺诈等活动滋生违法行为。{13}为了民间借贷的长期、稳定发展，政府必须对民间借贷中适合容易引发危机的借贷利率进行规制，以防范民间借贷的负面效应滋生。 此文章“民间借贷利率规制法律问题探究”浏览地址：http://www.51njls.com/trzflzs/201711/1446.html，更多关于南京法律顾问案例、南京企业法律咨询案例文章请到http://www.51njls.com/trzflzs/阅读查看！