新的投资体制下，人们对投资项目的本质有了越来越清晰的认识，其中一个重要的认识就是对投资项目周期、周期阶段划分以及周期管理的认识进一步提高。在国务院《关于投资体制改革的决定》中，按照社会主义市场经济发展的要求，明确了政府投资与企业投资分类进行管理的基本原则，要求加强政府投资的管理和监督，而且基于政府投资的特殊性，对政府投资项目提出了全过程管理的要求。这一重大变化，是对计划经济管理体制下“重建轻管”的纠正。那么，什么是全过程管理?如何进行全过程管理?政府投资项目的全过程管理体系现状如何?进一步完善应当做什么?

一、对投资项目实行全过程管理是项目建设的客观要求

一个投资项目从提出设想，需要经过前期论证、优化决策、建设准备、建设实施、竣工验收直到投产运营等一系列活动，才能完成项目从策划开始到项目生命结束的全过程，而在这一过程中，投资主体需要对各个阶段的每一个活动进行相关的管理，这是投资项目建设的客观规律所决定的。投资项目的管理，本质上是一个贯穿于项目周期全过程的活动，项目管理与项目活动紧密联系且不可分。无论哪一类投资主体，企业投资主体或者政府投资主体，均需要遵循项目全过程管理的客观要求。

从投资项目全过程不同时间段的工作任务和相关管理需求出发，项目全过程的阶段划分在各国以及国际组织中有不同的划分标准，但没有明显的差别，均根据项目建设全过程的连贯活动的特征进行划分。在我国，通用的概念是将项目全过程划分为4个主要阶段，即前期阶段、准备阶段、实施阶段和投产运营阶段。

投资项目的管理随项目周期的各个阶段逐步展开并贯穿于项目周期全过程，分别针对不同阶段项目的动态变化和相关影响因素的情况实行不同的管理。在项目周期的不同阶段，因工作内容和要求不同，管理工作的要求和重点也不同。在项目前期阶段，管理的重点是对项目投资建设的可行性和必要性进行分析论证，并做出决策;在项目准备阶段，管理重点是准备和安排项目所需建设条件，为开工建设打基础;在项目实施阶段，管理重点是将项目建设的投入要素进行组合，形成工程实物形态;在项目投产运营阶段，管理的重点是对项目全过程进行总结性评价。

二、对政府投资项目实行全过程管理是投资体制改革提出的新要求

政府投资项目，从遵循项目建设客观规律出发，与其他投资主体建设的项目没有任何差异，仍然有必要进行全过程管理。进一步讲，由于政府投资主体、投资资金来源、政府投资方向以及政府投资项目功能的特殊性，相比非政府投资项目，政府投资项目更加需要进行全过程管理。政府作为全社会的代表，拥有绝对的公权力和服务社会的义务，在权力和义务之间，用好权力，履行好义务，是政府天然的职责，也是社会和民众的要求。在政府投资项目中，项目的选择、分析论证、决策、准备、建设、竣工以及后续的运行，是连续进行的、动态变化以及面临众多内外部因素影响的复杂过程。从履行公共职能的角度，政府有责任和义务确保在内外部条件和因素共同作用下顺利完成项目的建设并使之能够实现预期目标，以向全社会提供必要的公共服务和利益，对政府投资项目实行完整、系统的全过程管理是实现这一任务的基本要求。

《国务院关于投资体制改革的决定》中，明确要求加强和改进投资的监督管理，对政府投资管理的要求是“建立和完善政府投资监管体系”。这一监管体系，包括内部管理体系和外部监督体系，涉及到内外部两类监管工作以及多个监管主体。

政府投资项目的内部管理体系，强调建立政府投资责任追究制度。首先，在项目建设过程中承担不同阶段相关任务的工程咨询机构、投资项目决策部门、设计单位、施工企业、监理企业等，都要承担相应的责任，保证项目的顺利实施和相关效益的获得，对项目过程中不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。其次，从宏观管理层面，要求完善政府投资制衡机制，政府投资项目主管部门、政府财政性资金主管部门以及有关部门，如规划、环境保护、建设管理等，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。

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